República de Colombia

 

Corte Constitucional

Presidencia

 

COMUNICADO No. 48

 

La Corte Constitucional, en la sesión de la Sala Plena celebrada el día 4 de noviembre de 2009, adoptó las siguientes decisiones:  

 

 

1.1      Norma acusada

LEY 1259 DE 2008

(diciembre 19)

Por la cual instaura en el territorio nacional la aplicación del comparendo ambiental a los infractores de las normas de aseo, limpieza y recolección de escombros y se dictan otras disposiciones

ARTICULO 6º. De las infracciones. Son infracciones en contra de las normas ambientales de aseo, las siguientes:

[…]

6. Destapar y extraer, parcial o totalmente, sin autorización alguna, el contenido de las bolsas y recipientes para la basura, una vez colocados para su recolección, en concordancia con el Decreto 1713 de 2002.

[…]

14. Darle mal manejo a sitios donde se clasifica, comercializa, recicla o se transforman residuos sólidos.

15. Fomentar el trasteo de basura y escombros en medios no aptos ni adecuados.

[…]

 

1.2.    Problema jurídico planteado

La Corte debe establecer si las disposiciones demandadas tienen un contenido de exclusión, proscripción y sanción de las actividades cumplidas por los recicladores informales de basura y en tal evento, determinar si de ello se deriva una violación de la dignidad de la persona (art. 1º C.P.), derechos a la igualdad (art. 13 C.P.), trabajo (art. 25 C.P.), debido proceso (art. 29 C.P.), el principio de confianza legítima (art. 83 C.P.), los derechos al mínimo vital (art. 11), al ambiente sano y al desarrollo sostenible (art. 79 y 80 C.P.), a la propiedad y al espacio público (art. 58 y 82 de la C.P.), las libertades de locomoción y de escoger profesión u oficio (arts. 24, 26 y 81 de la C.P.) y el principio de legalidad (art. 6º C.P.).

1.3.    Decisión

Declarar EXEQUIBLES los numerales 6, 14 y 15 del artículo 6º de la Ley 1259 de 2008, en el entendido de que la imposición del comparendo ambiental no podrá impedir el ejercicio efectivo de la actividad realizada por los recicladores informales.

1.4.    Fundamentos de la decisión

El análisis de la Corte comienza por resaltar que el objeto de la Ley 1259 de 2008 -de la cual hacen parte las disposiciones acusadas- se inspiró en el propósito de generar una cultura ciudadana, de crear una conciencia colectiva acerca del aseo como factor de convivencia, para enfrentar conductas transgresoras de las normas vigentes en materia de manejo de basura y escombros en los municipios del país, precaviendo la afectación del medio ambiente y la salud pública. Para tal fin, el legislador consideró necesario establecer la posibilidad de que se impongan sanciones de contenido pedagógico y pecuniario. De acuerdo con el artículo 4º de la ley, los destinatarios de las normas son todas las personas naturales y jurídicas que incurran en faltas contra el medio ambiente, el ecosistema y la sana convivencia, sean ellos propietarios o arrendatarios de bienes inmuebles, dueños, gerentes, representantes legales o administradores de todo tipo de local, industria o empresa; las personas responsables de un espacio público o privado, de instituciones oficiales, educativas, conductores o dueños de todo tipo de vehículos desde donde se incurra en alguna o varias de esas faltas, mediante la mala disposición o mal manejo de los residuos sólidos o los escombros.

En los artículos 5º y 6º de la ley 1259 de 2008 se determinan las infracciones sancionables mediante el comparendo ambiental, por representar “un grave riesgo para la convivencia ciudadana, el óptimo estado de los recursos naturales, el tránsito vehicular y peatonal, el espacio público, el buen aspecto urbano (…) , la actividad comercial y recreacional, en fin, la preservación del medio ambiente y la buena salud de las personas, es decir, la vida humana”. Las sanciones aplicables están previstas en el artículo 7º, dentro de las cuales cabe mencionar, la citación al infractor para que reciba educación ambiental durante cuatro horas, la obligación de prestar un día de trabajo social en caso de reincidencia y en todo caso, la multa de hasta dos salarios mínimos vigentes por cada infracción, si es cometida por una persona natural.

Para la Corte, en ese contexto, las disposiciones demandadas obedecen a finalidades constitucionalmente legítimas, que resultan acordes con la protección del medio ambiente, la convivencia ciudadana y la preservación de la salud pública, en tanto fomentan prácticas de recolección, manejo y disposición de residuos sólidos y escombros, de acuerdo con los estándares y protocolos de salud pública. A la vez, resultan medidas idóneas para el logro de esos fines, en la medida que crean conciencia ciudadana, disuaden de ejecutar una manipulación errónea de los residuos y escombros que atente contra la convivencia ciudadana, la preservación del medio ambiente sano y la salubridad pública.  De esta forma, los preceptos acusados contienen mandatos generales dirigidos a todas las personas naturales y jurídicas que incurran en esas conductas y no solamente a las personas que realizan la actividad de reciclaje informal. Sin embargo, ante la eventualidad de que puedan ser interpretadas como una prohibición a esta actividad de la cual deriva su sustento un sector de la población en situación de marginalidad y exclusión social y por tanto, sujeto de especial protección del Estado, lo cual constituiría una afectación desproporcionada de los derechos a la igualdad y al trabajo y del deber de adoptar acciones afirmativas a favor de esas personas, la Corte procedió a excluir dicha interpretación contraria a la Constitución Política, a través de una exequibilidad condicionada, de manera que el comparendo ambiental no impida la labor de reciclaje informal, obviamente con el cumplimiento de los requerimientos previstos en la propia Ley 1259 de 2008, dirigidos a evitar la afectación del ambiente sano y la salud pública. 

1.5.    Los magistrados MARIA VICTORIA CALLE CORREA y JORGE IVAN PALACIO PALACIO se apartaron de la decisión anterior, por considerar que las disposiciones legales demandadas afectan de manera desproporcionada derechos fundamentales de un sector social que vive en condiciones de marginalidad y discriminación, que derivan su sustento de la actividad de reciclaje informal, sin darles otra alternativa y por lo tanto, han debido ser retiradas del ordenamiento jurídico.

A su juicio, las infracciones previstas en los numerales 6, 14 y 15 del artículo 6º de  la Ley 1259 de 2008 sancionadas con el comparendo ambiental, tienen como destinatarios específicos y casi exclusivos, los recicladores informales de basura, actividad de la cual deriva su sustento un grupo social que vive en condiciones de marginalidad y discriminación, por tanto, sujeto de especial protección del Estado, por mandato del inciso segundo del artículo 13 de la Constitución. Tanto es así, que si se excluyera la prohibición de extraer el contenido de los recipientes de basura o la infracción que alude al mal manejo de los sitios de reciclaje, difícilmente se podría establecer cuáles serían los destinatarios a los cuales se refieren las hipótesis acusadas. De igual modo, en la medida que el servicio público de aseo tiene una regulación específica, la referencia a medios inadecuados de transporte de basura y escombros, necesariamente alude a los recicladores informales que habitualmente realizan esta labor, para la cual no cuentan con los medios técnicos óptimos para la prestación del servicio de recolección y transporte de residuos sólidos y escombros.  

Para los magistrados disidentes, las prohibiciones impugnadas comportan una restricción desproporcionada de la actividad de los recicladores informales, porque afecta el derecho a la igualdad real y efectiva (art. 13 C.P.), el mínimo vital y el derecho al trabajo (art. 25) y desconoce el deber del Estado de garantizar las condiciones para que las personas puedan procurarse el sustento y las condiciones de una vida con dignidad o de plantear alternativas, mediante acciones afirmativas  que les permitan a quienes se ven privados de esa actividad, desarrollar otras labores de la cual deriven su sustento. A la vez, acorde con los principios fundantes del Estado Social de Derecho, al momento de diseñar y adoptar políticas que pueden afectar a sectores marginados y discriminados, el Estado debe evaluar muy cuidadosamente su impacto y dar alternativas acordes con la protección especial que garantice que la igualdad sea real y efectiva. En su concepto, la declaración de exequibilidad condicionada no excluye que las prohibiciones establecidas en las disposiciones acusadas sigan siendo aplicadas a las personas que desarrollan labores de reciclaje informal, en contravía de los preceptos constitucionales. Por consiguiente, los numerales 6, 14 y 15 de la Ley 1259 de 2008, han debido ser declarados inexequibles.     

 

 

2.1.    Norma acusada

DECRETO 1282 DE 1994

(junio 22)

Por el cual se establece el Régimen Pensional de los Aviadores Civiles

ARTICULO 5º.  Pérdida de Beneficios. El régimen de transición previsto en el artículo 3º del presente Decreto, dejará de aplicarse cuando las personas beneficiadas por el mismo, seleccionen el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, caso en el cual se sujetarán a lo previsto para dicho régimen o cuando habiendo escogido este régimen, decidan cambiarse posteriormente al de Prima Media con Prestación Definida.

 

2.2.    Problema jurídico planteado

Le corresponde a la Corte determinar, si la pérdida de beneficios del régimen de transición en materia pensional regulado en el Decreto 1282 de 1994 para los aviadores civiles, por el hecho de haber escogido el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad o trasladarse posteriormente al de Prima Media con Prestación Definida, vulnera el derecho a la igualdad frente a los demás beneficiarios del régimen pensional de transición prescrito en la Ley 100 de 1993.

2.3.    Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 5º del Decreto 1282 de 1994, siempre y cuando se entienda que no se aplica a los aviadores civiles, que al momento de entrar a regir el régimen de seguridad social en pensiones regulado por la Ley 100 de 1993, habían cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más, de conformidad con lo establecido en la parte motiva de esta sentencia. Con todo, el monto de la pensión se calculará conforme al sistema en el que se encuentre la persona.

Segundo.- Declarar así mismo EXEQUIBLE el artículo 5º del Decreto 1282 de 1994, bajo el entendido de que el régimen de transición de los aviadores civiles se aplica a quienes al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social regulado en la Ley 100 de 1993, habían cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más, se trasladaron al régimen de ahorro individual con solidaridad y decidan regresar al régimen de prima media administrado por la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles CAXDAC, siempre y cuando: a) trasladen a este régimen todo el ahorro efectuado al régimen de ahorro individual con solidaridad; y b) dicho ahorro no sea inferior al monto del aporte legal correspondiente, en caso de que hubieren permanecido en el régimen administrado por CAXDAC. En tal caso, el tiempo trabajado les será computado en el régimen de prima media.  

2.4.    Fundamentos de la decisión

De acuerdo con la línea jurisprudencial trazada por la Corte, si bien la complejidad de los distintos regímenes pensionales conduce a que cada uno de ellos sea aplicado de manera integral a los respectivos afiliados, se admite la posibilidad de efectuar comparaciones entre ellos para determinar si eventualmente se configura alguna violación del derecho a la igualdad, siempre y cuando: (i) la prestación sea separable, (ii) la ley prevea un beneficio inferior para el régimen especial y (iii) no aparezca otro beneficio superior en este régimen especial que compense la desigualdad frente al sistema general de seguridad social. En el presente caso, el actor propone una comparación entre el régimen general de pensiones y el régimen especial de los aviadores civiles, con base en la posibilidad que tienen los afiliados de los respectivos regímenes de transición de volver a gozar de sus beneficios cuando ha habido traslados a un régimen diferente y se quiere regresar al inicial de transición.

Al respecto, la Corte reiteró que el régimen de transición en materia de pensiones, está concebido para definir situaciones pendientes y facilitar el paso a una nueva ley. Así mismo, precisó que la posibilidad de retornar al régimen de transición es resultado de una interpretación de la ley conforme a la Constitución efectuada en la Sentencia C-789/09. En este fallo no se protegió en abstracto el derecho a regresar al régimen de transición, sino que lo protegió respecto de un determinado grupo de personas y en ciertas condiciones, pues sólo tienen derecho quienes a 1º de abril de 1994 tenían 15 años de servicios cotizados y bajo el entendimiento de que esos 15 años representan el 75% del tiempo indispensable para acceder a la pensión y de que el retorno al régimen de transición no afecte su viabilidad financiera en cuanto régimen de prima media.

En el caso de los aviadores civiles, el artículo 5º del Decreto ley 1282 de 1994 establece que el régimen de transición se deja de aplicar: (a) cuando las personas beneficiadas por el mismo, seleccionen el régimen de ahorro individual con solidaridad y (b) cuando habiendo escogido este régimen, decidan cambiarse posteriormente al de prima media con prestación definida. La Sala advirtió que según el artículo 3º del mismo decreto, existe coincidencia con el régimen de transición general en cuanto se refiere al requisito de edad, pues igualmente se exige que a 1º de abril de 1994 se haya cumplido 40 o más años de edad en el caso de los hombres o 35 o más años de edad tratándose de las mujeres; sin embargo, hay diferencia en el tiempo de cotización o prestación de servicios, que en el caso de los aviadores se reduce a 10 años o más, mientras que el régimen de transición general exige 15 años o más cotizados o de servicio.  

En ese contexto, la pretensión de permitir el regreso al régimen transitorio de los aviadores civiles a las personas que teniendo a 1º de abril de 1994, 10 años o más cotizados o de servicios prestados, se trasladaron al régimen de ahorro individual, no está amparada por el principio de proporcionalidad, con apenas el 50% del tiempo cotizado o de prestación de servicios, que en cambio protege la situación de aquéllos que en la fecha indicada contaban con el 75% o más del tiempo requerido para acceder a la pensión. No obstante, como también sería desproporcionado que los aviadores civiles no tuvieran ninguna posibilidad de retornar a su régimen de transición, la Corte consideró que se les puede proteger el derecho de igualdad, siempre y cuando cumplan el mismo requisito  que en el régimen general, cual es el de tener a 1º de abril  de 1994, 15 años o más cotizados o de servicio. En este sentido, se condicionó la exequibilidad del artículo 5º del Decreto 1281 de 1991. Sin embargo y como quiera que el interés individual de los aviadores civiles debe ser armonizado con la viabilidad financiera de su régimen de transición, la posibilidad que tienen de regresar quienes al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, habían completado 15 años cotizados o de servicios, también se condicionó a que, al cambiarse nuevamente al régimen de prima media, trasladen a él todo el ahorro efectuado al régimen de ahorro individual con solidaridad y que dicho ahorro no sea inferior al monto total del aporte legal correspondiente, en caso de que hubieren permanecido en el régimen de prima media.

 

 

3.1.    Norma acusada

LEY 1105 DE 2006

(diciembre 13)

Por medio de la cual se modifica el Decreto Ley 254 de 2000 sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional

ARTICULO 8º. Plazo. Dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que asuma sus funciones, el liquidador elaborará un programa de supresión de cargos, determinando el personal que por la naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompañar el proceso de liquidación.

No obstante, al vencimiento del término de liquidación quedarán automáticamente suprimidos los cargos existentes y terminarán las relaciones laborales de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable.

 

3.2.    Problema jurídico planteado

La Corte debe establecer si la decisión legislativa de condicionar la supresión de cargos y la terminación de las relaciones laborales en el curso de un proceso de liquidación de una entidad pública de la rama ejecutiva del orden nacional, al vencimiento del término previsto para la liquidación y no a la terminación definitiva de la existencia jurídica de la entidad, representa un menoscabo del derecho al trabajo de los empleados o funcionarios que acompañan ese proceso liquidatorio.

3.3.    Decisión

Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 1105 de 2006.

3.4.    Fundamentos de la decisión

En primer término, la Corte reiteró que el cumplimiento pleno de los fines esenciales del Estado, exige la adecuación de la estructura orgánica y funcional de la administración a los cambios que imponen las dinámicas contemporáneas en que se desenvuelven las relaciones económicas, los avances tecnológicos, las necesidades del servicio, la disponibilidad fiscal y las transformaciones sociales y culturales. Al mismo tiempo, la jurisprudencia ha precisado que dichos procesos deben desarrollarse con plena observancia de los postulados que inspiran el Estado Social de Derecho y bajo la orientación de los principios y directrices que rigen la gestión pública.

En ese sentido, la Constitución ha previsto que en el nivel nacional, corresponde al Congreso de la República, la función de determinar la estructura de la administración (art. 150-7 C.P.). Por su parte, el Presidente de la República goza de facultades de reordenamiento de la administración central, para lo cual le compete crear, fusionar o suprimir los empleos que esta demande (art. 189-14 C.P.), suprimir o fusionar organismos administrativos (art. 189-15 C.P.) y modificar la estructura de estas entidades (art. 189-16 C.P.), siempre de acuerdo a los principios constitucionales aplicables y a los parámetros señalados en la ley correspondiente. El impacto de estos procesos de reestructuración exige de la Administración, ante la comunidad en general, el respeto de los principios constitucionales que gobiernan la función pública (art. 209 C.P.) y frente a los trabajadores, la garantía de sus derechos fundamentales en el marco de las relaciones laborales (art. 53 C.P.).  

En ese contexto constitucional, se enmarca la protección laboral reforzada denominada “retén social”, que consiste en una acción afirmativa adoptada en desarrollo del mandato de protección consagrado en el artículo 13 de la Carta, a favor de personas en situaciones de vulnerabilidad, marginamiento o discriminación, con miras a procurar que la igualdad sea real y efectiva. En virtud del retén social, previsto en las Leyes 790 de 2002 y 812 de 2003, se otorga una protección más intensa que a los demás servidores públicos, en materia de permanencia y estabilidad en el empleo, a las madres cabeza de familia sin alternativa económica, a las personas con limitación física, mental, visual o auditiva y a los servidores que al momento de la liquidación estuviesen próximos a obtener su pensión de jubilación o de vejez. Habida cuenta que el límite temporal previsto en el artículo 8º de la Ley 812 de 2003 fue declarado inexequible, la Corte ha venido sosteniendo de manera invariable,  que la protección constitucional derivada del retén social se extiende hasta la terminación definitiva de la existencia jurídica de la empresa o al momento que quede en firme el acta final de la liquidación, dado que la persona jurídica que debe otorgar esa protección dejó de existir.

La norma acusada se inserta dentro del régimen normativo establecido para regular “Programas de renovación de la administración pública” a los que alude la Ley 790 de 2002, norma que estableció el denominado retén social, con la finalidad de garantizar “dentro de un marco de sostenibilidad financiera de la Nación, un adecuado cumplimiento de los fines del Estado” (art. 1º, Ley 790/02). Así, el artículo 8º de la Ley 1105 de 2006 establece un plazo de 30 días para que el liquidador, una vez asuma sus funciones, elabore un programa de supresión de cargos, determinando el personal que por la naturaleza de sus funciones, debe acompañar el proceso de liquidación. A su vez, el término de la liquidación se establece en el acto que ordena la supresión o disolución, teniendo en cuenta las características de la entidad, plazo que el Gobierno puede prorrogar mediante acto administrativo debidamente motivado y en todo caso, debe obtenerse autorización judicial para la desvinculación de los trabajadores que se encuentren amparados por el fuero sindical. La nueva regulación busca terminar con la excesiva duración de los procesos de liquidación que representaba unos costos inmensos.

En ese orden, para la Corte es claro que la norma demandada fue expedida con fundamento en facultades que la Constitución atribuye al Congreso de la República y se enmarca en el ejercicio de la función de determinar la estructura de la administración pública. La supresión de cargos y la consiguiente terminación de las relaciones laborales en el marco de un proceso de renovación de la administración pública encuentran así mismo respaldo en los principios que rigen la gestión pública, en particular, los de eficacia, economía y celeridad, en procura de la satisfacción del interés general y el bien común. No obstante, tales procesos deben ir acompañados de estrategias para que los derechos de los trabajadores no queden desprotegidos. A su juicio, la terminación de las relaciones laborales al vencimiento del término de liquidación resulta razonable y compatible con los propósitos de la ley, orientada a establecer un procedimiento para la liquidación de entidades públicas de la rama ejecutiva del orden nacional. Contrario a lo sostenido por la demandante, no todos los trabajadores que acompañen el proceso de liquidación, independientemente de su condición, deben permanecer hasta el último acto de la empresa en liquidación. Esta prorrogativa ha sido reconocida únicamente a las personas cobijadas por el denominado retén social, en virtud de la protección reforzada que les es debida, derivada de la especial situación de vulnerabilidad reconocida por la Constitución. Por consiguiente, con esa precisión, la Corte procedió a declarar exequible el artículo 8º de la Ley 1105 de 2006.

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Presidente